超过10%的垃圾年均增长率，没有合适的土地再建垃圾填埋场，超负荷运转的垃圾焚烧厂……“垃圾围城”不只是杭州一个城市的难题，全国2/3的城市都面临着类似危机和垃圾处理困局

　　5月初，杭州余杭发生居民反对建设垃圾焚烧厂的行为，再次将垃圾焚烧这个既传统又现代的问题，推向了风口浪尖。

　　垃圾处理是个系统的工程，主流的观点认为，焚烧技术仅是垃圾处理末端的方式之一，在前端的鼓励分类、减量等方面做到足够好之后，再考虑末端焚烧或者填埋的孰优孰劣，才是理想之策。

　　而对于民众来说，反对的并不是垃圾焚烧本身，而是这项产业目前可能存在的技术落后、监管不力、信息不透明等问题。这几个方面恰恰是中国垃圾处理产业的短板。

　　关于垃圾焚烧，业内一直存在两种鲜明的观点：一种认为中国焚烧技术相对落后，投入水平又比较低，焚烧过程的监管和自律也容易出问题;另一种则认为，现有技术水平已能处理焚烧排放问题，相对于填埋等传统的末端垃圾处理方式，垃圾焚烧技术应用空间广阔。

　　经过此次余杭事件，“反烧派”与“挺烧派”的观点再次激烈碰撞。而垃圾处理产业困境的解决方案，仍待明晰。

　　垃圾困局

　　垃圾处理是任何一个国家都绕不开的问题，人口密度越大，垃圾问题越严峻。据3月16日公布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》显示，目前我国100万人口以上的城市已达142个，其中1000万人口以上的城市有6个，而城镇化仍在进程之中。

　　在各大城市，生活垃圾处理问题一直是政府头疼的主要问题之一，而垃圾处理厂，无论是填埋还是焚烧，或多或少均会遭遇周边居民抵触，余杭事件并非个例。

　　2008年8月，北京最大的垃圾处理厂——朝阳区高安屯垃圾处理厂由于长期恶臭等原因，遭遇周边万象天成、优点社区、天赐良缘、柏林爱乐等多个住宅小区居民的抗议。高安屯垃圾处理厂曾是北京主要的垃圾填埋场，伴随着生活垃圾量的快速提升，设计能力1200吨的高安屯填埋场，日垃圾量一度高达4700吨，远远超过其消化能力。按照高安屯填埋场的设计容量，规划使用寿命为30年，但仅仅6年时间便已经填埋了60%的量。

　　在此背景下，高安屯项目在填埋场基础上，建设了北京市首座大型垃圾焚烧处理设施，一度被认为是垃圾处理方式的转型之举。但周边居民对此并不买账，他们认为，每日飘进家中的阵阵恶臭令人无法忍受。

　　无独有偶，位于北京昌平区小汤山附近的阿苏卫垃圾处理厂，由于计划上马垃圾焚烧项目，同样于2009年遭遇过周边居民的抗议。阿苏卫填埋场1994年即投入运营，日处理量很快便由1200吨上升至3500吨，在填埋时代，阿苏卫项目就多次被周边居民抗议，在垃圾焚烧项目被列入计划后，更是遭遇激烈反对。附近小区部分居民认为，阿苏卫垃圾焚烧项目并没有广泛征求民意，与国家的政策精神相违背。

　　网名“驴屎蛋儿”的知名环保人士黄小山，正是阿苏卫周边居民，也是当时阿苏卫项目的积极反对者。他在接受记者采访时表示，如今审视当年的抗议行为，已经不是数年前的那个水平。

　　“归根结底，居民的激烈反对还是典型‘邻避效应’问题，大家反对垃圾焚烧厂建在‘自家后院’。”黄小山说，数年以来，自己始终关注垃圾围城问题，曾先后前往日本等国参观垃圾焚烧项目，对于垃圾焚烧的态度，已从当年片面强调个人利益上升至更为全局的产业观察。

　　黄小山的转变，带有一定典型性，在垃圾焚烧刚刚起步的阶段，反对的声音必然会存在。其实问题的核心并非建与不建，而是如何平衡城市发展与周边居民利益的问题。

　　目前，垃圾焚烧产业在国内尚处起步阶段，与有着百年垃圾焚烧史的欧洲、日本等相比，中国垃圾焚烧产业诞生不过20年。以北京市为例，来自北京市政管委会的数据显示，在2009年之前，北京市处理的生活垃圾中高达94.1%采用卫生填埋方式，3.9%采用堆肥方式，焚烧方式仅占2%。

　　但像北京这样人口2000多万的城市，已经很难想象找到大片土地去做垃圾填埋。况且就末端垃圾处理方式来看，与焚烧相比，垃圾填埋在臭味、渗液、重金属等方面的污染更为严重。

　　“讨论何种处理方法最为科学，不如讨论哪种方法最适合当地实际。”上海市环境学校教育培训中心主任陈建昌在接受记者采访时说，城市固体废物末端处理三大方法主要是卫生填埋、焚烧和堆肥。

　　这三种方法各有利弊，从纯技术角度来看，理想的流程是垃圾先分类，废纸、金属、玻璃、塑料等可回收资源先回收再利用，垃圾热值高、可燃物含量较多的地区，宜进行焚烧处理。厨余有机物较多区域，宜进行堆肥处理。有废弃土地资源可利用的地方，则选用填埋处理。

　　“目前应根据各地的经济、土地资源和垃圾成分等实际情况，三种处理方式并存。”陈建昌认为，卫生填埋占用土地多但处理成本低，适用于矿区、山区和乡村等地区;焚烧减量效果好、无害化处理较彻底但处理成本高，尾气净化要求高，投资大，技术和运行管理要求高，适用于土地紧缺的经济发达地区;堆肥处理应用较少，主要是处理不彻底，堆肥过程中分离出大量杂物还需焚烧或填埋处理，同时大规模应用后堆肥成品质量不高，肥料出路不畅。

　　该不该烧

　　数十年的规划在短短几年内就几近用完，这是很多中国大型城市垃圾处理项目的窘况。世界银行曾在一份报告中如此描述中国的垃圾困局：“世界上没有一个国家经历过像中国现在正在面临的固体废弃物数量如此之大或如此之快的增长。”

　　相关数据显示，全国一度有约2/3的城市处于垃圾包围之中，其中1/4已无填埋堆放场地。全国城市垃圾堆存累计侵占土地超过5亿平方米，每年经济损失高达300亿元人民币。

　　这还仅是个开始，中国正面临城镇化的进一步深入，城市人口稳步增长，与之相对应的是生活垃圾量的快速增长。预计一段时间内，全国垃圾产量将以每年8%~10%的速度增长，几乎与GDP增速相同。

　　在上海市环境科学研究院资深专家江家骅看来，生活垃圾处理的基本目标是无害化、减量化和资源化。目前主要的三种处理方式中，焚烧处置技术是现阶段的最优选择，其无害化、减量化和资源化的综合优势最明显，在东部沿海地区或人口密度高、经济发达、土地资源紧缺的城市应优先选择焚烧处理工艺。

　　“焚烧处理采用工厂化管理，现有的技术可有效控制烟气污染(包括二恶英)，具有无害化效率高、处理速度快、工程用地省、残渣少(减量化效果好)等优点，同时余热可发电利用，缺点是投资较大”，江家骅对记者表示。

　　陈建昌则特别强调了焚烧技术应用的区域特征。他认为，尽管并非唯一选择，但垃圾焚烧是经济发达地区城市垃圾处理的重要选项。

　　国内一家大型垃圾发电企业相关负责人李军(化名)在接受记者采访时亦表示，垃圾焚烧技术在国际上已有百年历史，德国、日本等国家的技术已经非常成熟，国内也历经20年的发展，工艺和技术水平并不低。从污染控制角度来看，技术层面是没有问题的。

　　当然，对于垃圾焚烧产业来说，自始至终都存在反对的声音。环保NGO(非政治组织)自然之友一直致力推动垃圾减量。自然之友城市固废项目负责人田倩认为，并不能单纯以“挺”和“反”来评价垃圾焚烧问题。

　　“尤其是‘挺烧派’，很大一部分人仅仅是从垃圾焚烧的技术来谈这个问题，仅将填埋和焚烧这两种垃圾处理方式来进行比较，认为只要控制好垃圾焚烧的技术，炉温达到规定温度，控制二恶英排放，处理好空气净化等问题，垃圾焚烧就是可行的”，田倩在接受记者采访时表示，垃圾焚烧不仅仅是技术问题，还涉及社会风险包括公众健康等问题。整体来看，目前的垃圾焚烧规划并不合理。

　　田倩认为，外界更多关注的垃圾焚烧是垃圾的末端处理方式，前置程序则被很多人忽略。垃圾的处理应该是一个完善的产业链条，在末端处置之前，还应该有一系列规划和措施，从而推动垃圾减量。

　　“一些城市一上垃圾焚烧厂就是几千吨的量，这样的规划随处可见，我们觉得这与垃圾减量的原则是相违背的”，田倩告诉记者，除了规划的不严谨之外，一些垃圾焚烧厂还存在排放不达标、在公众参与环节上造假等问题。这在一定程度上导致了外界对整个产业的担忧。

　　田倩表示，在垃圾处理问题上各界应有基本思路，即在前端尽可能做到减少混合垃圾的产生量，完善和大力推动垃圾分类的执行，使得不管是进入填埋场还是焚烧厂的垃圾量都减到最小，然后再来探讨填埋和焚烧的优劣。

　　该怎样烧

　　从目前来看，尽管垃圾分类等前端处置方式已经推广了很多年，但要在短时间内做到普及和完善，显然并不现实。从现阶段实际情况出发，至少在末端处置方式上，垃圾焚烧是优选。真正需要争论的问题是怎么烧。

　　公众对于垃圾焚烧项目的反对，无非是几个角度的问题：一是一些项目距离居民区较近，甚至靠近水源地，公众认为并不合理;二是相关的排放标准并不令人信服，有人担心即使有标准也难以完善执行;第三，部分垃圾焚烧厂臭味熏人，被认为是监管和处理失败的产物。

　　二英污染，被认为是垃圾焚烧项目最典型的危害之一。据江家骅对记者介绍，二英是毒性极强的化合物，国际癌症研究中心已将它列为一级致癌物。但江家骅同时认为，任何物质的理化特性都是固有的，对人体健康产生影响的大小，与其浓度的高低、摄入量的多少有关。

　　“世界卫生组织提出的人体每日可耐受摄入量4pgTEQ/kg体重，即人类以每公斤体重为计量单位计的每日摄入量不得超过4皮克”，江家骅介绍说，人类摄入的途径主要是口腔摄入(指食物和水)、呼吸摄入(指空气中)、皮肤摄入(指直接接触)。

　　按此估算，如果一个人的体重是60公斤，则这个人每日可耐受摄入量为240皮克，这是个安全的限值。(皮克是计量单位，1000皮克等于1纳克，1000纳克等于1微克，1000微克等于一毫克，1000毫克等于1克)

　　而按照我国环保部、国家发改委和国家能源局2008年9月4日颁发的“环发【2008】82号文《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》”中规定“事故及风险评价标准参照人体每日可耐受摄入量4pgTEQ/kg执行，经呼吸进入人体的允许摄入量按每日可耐受摄入量10%执行”，即0.4pgTEQ/kg。

　　江家骅参与的团队曾根据婴儿、幼儿、学龄期儿童、成人等各自不同的呼吸量和体重，对焚烧厂在事故状态下各类人群二恶英每日摄入量进行分析。结果表明，各类人群一日内呼吸入体内的二恶英远低于世界卫生组织提出的人体每日可耐受摄入量。

　　“所以说，我们既要清楚二恶英是强致癌物，同时也应该清楚目前对焚烧工艺的控制和对烟气的处理技术可以有效地削减二恶英的最终排放量”，江家骅告诉记者。

　　田倩则认为，除二恶英外，垃圾焚烧还可能存在硫氧化物、氮氧化物、氯化氢的排放，各项指标均需要严格控制。此外，垃圾焚烧还会带来“飞灰”危害，国内一些垃圾焚烧厂曾经曝出过“飞灰”处理不当的问题，这些危险废物若不能安全处理，就会存在很大的环境隐患。

　　“烧不烧其实没有什么可争论的了，现在最难的是选址问题”，黄小山说，在日本，垃圾焚烧厂的选址并不是政府在选，其机制是由当地老百姓通过论证、调查及完善的综合评价体系，自己做出决定，往往争议性不大。

　　李军亦认为，日本、德国等垃圾焚烧技术开展比较早的国家，对选址的问题往往提前10多年就开始规划，是在长期沟通作用下实现项目的实施。现在我国对垃圾焚烧产业也是鼓励的态度，而垃圾处理技术的进步，肯定要经历从最初的简易填埋到后来的卫生、科学填埋再到垃圾焚烧、减量化及无害化的过程。

　　“这是需要一个过渡的，但是现在大家不理解”，李军说，二恶英主要是有机物经高温焚烧所产生，真正大的二恶英产量来源于水泥、制钢等，生活垃圾的焚烧在达到国家规定的850摄氏度以上的炉温后，大都会自动分解，危害性并没有外界想象的那么大。

　　邻避效应之痛

　　数起公众抗议事件，将一个专业词汇“邻避效应”摆在了公众面前。这也成为垃圾焚烧产业发展的一大瓶颈。

　　邻避效应(Not-In-My-Back-Yard)是指居民或当地单位因担心建设项目(如垃圾场、核电厂、殡仪馆等邻避设施)对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，往往会引发强烈反对。

　　江家骅认为，公众对于垃圾焚烧厂的反对态度，与多方面的因素有关，其中包括了对政府监管能力的不放心，也包括了对企业诚信度的不放心。

　　田倩则对一些项目在立项和评估过程中的相关程序提出质疑。她认为，在部分地区，环评结果的公布存在不及时、不准确的现象，听证会也往往流于形式。而有些地区，环评还没通过就已经在施工了，肯定会引起很大的反对声。

　　“甚至出现一些造假的情况，一些人外出打工了，但他的名字依然出现在那里，”田倩说，尽管北京等一些地区的流程是相对规范的，但一些负面情况的存在仍会给公众一种不信任的感觉。

　　实际上，选址问题一直是垃圾焚烧项目永远的“痛”。对于公众来说，宁可相信污染会发生，也不愿冒险允许垃圾焚烧项目设在周边。而一些曾经暴露出问题的垃圾焚烧项目，更是成为典型案例被广泛传播。

　　从信息公开角度来看，各界的质疑声不在少数，对于垃圾焚烧项目的严格监控是否如标准规定的那般被执行?相关的排放数据到底如何?为何一些项目周边会臭气熏天?已建成项目周边的人群发病率是否被严格监控并对外公开?对于公众来说，大量疑问是无解的。

　　“我认为邻避问题的解决，第一要求这个社会有法治精神，第二要求这个社会有妥协精神。缺乏这两个要素，邻避问题就是无解的”，黄小山告诉记者，经济补偿可以作为解决的手段之一。政府应从周边民众角度出发，充分考虑其财产权、健康权的潜在顾虑。

　　黄小山曾被认为是反对阿苏卫垃圾焚烧厂的领头人物。事后，黄小山曾专门前往日本等垃圾焚烧产业较为发达的国家考察。发现日本的很多垃圾焚烧厂就是建在居民区里的。

　　黄小山建议，日本、中国台湾等地区的做法值得借鉴。在这些地区，一些垃圾焚烧项目周边会修建绿化公园，甚至建起室内游泳馆、健身房、停车场等，对周边一定范围内的居民免费开放。此外，对于垃圾发电项目周边的居民，在电价方面享受一定程度的优惠等，也不失为理想的措施。

　　“邻避其实是一种情绪，它不是理智的。是公众对某些公共设施的担忧，这是人之常情。所以在投资初期，要将对当地居民的合理补偿做进预算之内”，黄小山说，邻避问题的矛盾焦点在于选址的问题，对于普通老百姓来说，认可应该处理，也认可应该烧，但是你别在我家这儿烧。这一方面源于对身体健康的担忧，另一方面则源于其他利益因素，如房地产的贬值等等。

　　“其实对于垃圾焚烧，首先我们要有一个严格执行的标准，其次政府应该尽量给与足够的补贴，同时应该有完善的监督，企业再有一些自律，那么对环境的影响是可控的”，黄小山说。

　　尽管二英等垃圾焚烧可能的污染物可以经过炉温等技术处理，但受访的专家普遍认为，无论垃圾焚烧厂排放是否达标，都宜尽量远离居民区、水源地，让居民放心。

　　需要怎样的思路

　　客观来看，垃圾焚烧产业符合我国现阶段国情，尽管垃圾焚烧项目的建设成本比较高，但焚烧厂正式运行后，收益也较为稳定，其中一块是政府补贴，一块是发电上网。作为政府特许经营项目的生活垃圾焚烧产业，有意愿进入的企业并不在少数。

　　此外，将垃圾焚烧产生的热能用于发电，属于可再生能源项目，此类资源综合利用的产业，前景十分广阔。但多位受访者认为，就目前来看，国内相关产业链规划并不系统。

　　田倩认为，很多国家在做垃圾减量的努力，对于垃圾焚烧项目，应该有更为科学和系统的思考。而垃圾减量应该是一种常态的管理和规划设置，并非一开始就设置其末端处置方式。

　　“不应单纯依据城市现有的垃圾量来建设垃圾焚烧厂，而应先通过系统的减量措施将垃圾量减下来，再根据其规模来规划焚烧项目，这才是最理想的”，田倩对记者表示，现在很多城市的垃圾焚烧项目设计量十分“超前”，设计容量远高于当前的垃圾产生量，是极其不合理的现象。

　　垃圾减量是当前世界主流的垃圾处理思路，在欧美发达国家，垃圾末端处理量是逐年下降的，而我国则恰恰相反。除在立法等方面做出明确规定之外，一些国家还为此出台了诸如鼓励垃圾分类、禁止机关和学校使用一次性产品、对于不使用一次性产品的单位给予相应奖励等措施。我国台湾地区还设立了垃圾分类处理基金，对一些可能产生垃圾的企业预收末端垃圾处理费用，使得这部分钱能够保障垃圾得到有效处理。

　　“国内一些城市如广州已经开始在做分类，但整体来看，垃圾处理产业前端设置的很多政策性东西都还不到位，管理方面更是缺乏”，田倩表示，我国一些立法及监管上已经涉及相应内容，但还远远形不成系统。

　　陈建昌也认为，解决垃圾围城问题，应从注重源头减量和加强末端处理两方面着手。通过政策推动、经济激励等措施，注重源头减量如减少商品过度包装、实行净菜上市、加快建立废旧家电产品回收机制等。逐步推广可行的垃圾分类收集系统，加强综合利用，减少末端处理量。

　　“未来国内将是强化源头减量措施、三大处理方式并存局面，国外的发展历程也证明这一点”，陈建昌告诉记者。

　　在垃圾焚烧产业方面，邻国日本一直是个“优秀生”。其很多做法颇值得国内借鉴。根据资料显示，日本目前拥有超过1400座垃圾焚烧炉，全国70%以上的垃圾是用焚烧技术处理的。

　　而日本在公众参与度方面也做到了极致，日本早在30多年前就成功解决了“居民奉献精神的问题”。在根本无法找到远离居民区的地方兴建垃圾焚烧厂的背景下，日本一些地区直接让当地居民参与选址。经过调查、论证、投票等程序之后，选址问题在一定程度上迎刃而解。

　　除此之外，日本在环保知识宣传等方面也令我国垃圾焚烧产业望尘莫及。在日本，到焚烧厂参观是每个小学生的必修课，对于很多焚烧厂来说，接待外界的来访一直是一项十分重要的工作。

　　在我国，这样的思路也在悄然发酵。

　　垃圾处理产业困境

　　据江家骅介绍，垃圾焚烧发电在我国已有20余年的发展历史，焚烧处理技术成熟，主要设备实现了国产化。目前我国已投入运行的生活垃圾焚烧发电厂有178座，总处理能力为日处理15.6万吨，总装机容量约为3.44万兆瓦，主要分布于经济发达地区和大城市。

　　尽管目前生活垃圾焚烧发电项目在一些地方举步维艰，但由于焚烧发电工艺确实是现阶段处理生活垃圾的最优选择，所以其必然会更快、更多、更严、更好地被应用。

　　“瓶颈在于政府本身，政府对现代化的生活垃圾处理处置技术缺乏了解和信心，也不习惯做一些科普宣传的工作，只习惯于用‘维稳’的思路来处理技术问题，一遇公众有反对意见便表态项目暂停”，江家骅认为，一些地方政府应该学习更好的思路和做法。

　　李军则认为，目前国内对垃圾焚烧产业的监管及立法已十分完善，对公众的开放性也非常透明，环评等程序也可谓异常严格。

　　“其实这个行业已经被妖魔化了”，李军说，建设垃圾处理厂，无论是填埋还是焚烧的处理方式，对于社会和城市的发展进步来说都是很有必要的。项目周边的居民也应该了解该产业的社会责任和必要性。

　　李军说，现在业内的企业也逐步开始主动邀请监管机构和民众到生产厂区参观，向他们介绍企业的生产工艺、排放情况等，以增强互信。

　　“其实在以前，因为很多设备都有自己的知识产权，关于开放的问题有时还有顾虑。但是现在我们已经完全放开了。只要有人想来了解，我们就可以给你专业的讲解，让你了解我们的设备、我们的技术，以便公众更好了解垃圾焚烧行业”，李军表示。

　　“从目前垃圾焚烧项目运行情况来看，收入主要是垃圾处理费、热能和电能销售收入及部分地区政府补贴等。”陈建昌说，垃圾焚烧产业回报率不高但是长期稳定，这主要取决于当地政府的财政支付能力。

　　而垃圾焚烧建设项目当前的难点仍是选址问题。

　　陈建昌认为，出现这样的情况，主要是目前国内缺少权威的第三方评价机构，政府应是裁判员而不是运动员。项目在立项、建设过程中加强信息交流和公众参与，这才有利于项目建设的推进。

　　此外，尽管我国目前大城市的垃圾焚烧建设项目发展较快，已建的垃圾发电厂技术具有后发优势，总体水平较先进，但核心设备国产化率仍有待提高。

　　综合来看，国内垃圾焚烧产业符合目前国情，其发展也在平稳推进，在做好垃圾处理前端设置的同时，垃圾焚烧产业前景谨慎乐观，但还是要以邻国日本为借鉴，日本目前拥有全球数量最多的垃圾焚烧厂，其人口也在增加，但每年的垃圾量却是负增长，而中国却是正增长，且是快速的增长。问题到底出在哪里，也值得我们深思。