一、引言

　　能源是国家经济发展的基础和命脉，节能减排是促进资源环境与经济社会可持续发展的重大战略措施。面对全球气候变暖形势日益严峻的状况，国际能源机构警告说若不能遏制全球变暖，每年就要在此方面浪费5000亿美元。我国是世界上仅次于美国的第二大能源消费国，也是能源效率较低的国家，总体能源利用率为33%左右，比发达国家低约l0个百分点。根据《世界经济年鉴2008－2009年》的数据，2007年美国、中国、日本、印度每创造1亿美元单位GDP的能源消耗量分别为2.04、7.88、0.99、5.22万吨标油，世界平均水平为2．81万吨标油。就是说，创造1亿美元单位GDP，中国能源消费量分别是日本、美国、印度的7.9、3.86和1.51倍，是世界平均水平的2.8倍。

　　合同能源管理(Energy Performance Contracting，简称EPC；在国内又称EMC)发源于上世纪70年代中期的美国，是一种基于市场的节能新机制，即由专业的节能服务公司(在国外为Energy Services Company，简称ESCo；在国内为Energy Management Company，简称EMCo)与用能单位签订合同，为其提供节能项目用能状况的诊断、设计、融资、改造、施工、设备采购、安装调试、运行管理、人员培训、节能量测量和验证等服务并保证节能量或节能率，用能单位保证以节能效益向节能服务公司支付项目投资和合理利润的市场化节能机制。合同能源管理作为一种先进的能源管理模式，在国外的发展只有20多年的历史，但发展迅速，特别是在美国、加拿大、欧洲和日本等国家或地区，EPC已发展成为一种新兴的节能产业。

　　我国自1998年12月推广合同能源管理，已经有10多年的发展历程，取得了一定的经济效益和社会效益。但是，目前我国推行合同能源管理的进程比较缓慢，面临着政策约束力低、责任机制与激励机制不完善、融资困难、节能示范效应不强、社会认知度不高等问题。

　　(一)政策约束力低

　　基于能源环境的巨大压力，我国中央政府近年推进合同能源管理、促进节能服务产业的政策增多、力度加大，一些地方也有相应的措施出台。特别是2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订通过的《中华人民共和国节约能源法》，正式写进了“合同能源管理”机制，其第66条规定：“国家运用财税、价格等政策，支持推广电力需求预测管理、合同能源管理、节能自愿协议等节能办法。”2010年4月国务院办公厅转发了《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》，明确了资金投入、税收优惠、会计处理、金融服务等方面的一些扶持与鼓励政策。2010年6月，国家也出台了《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》。然而，由于政策不具法律效力，缺乏强制性的规定和强制的行政命令，约束力较弱，且配套细节落实不到位，有些欠缺操作性，所以在政策的执行上显得力不从心。

　　(二)责任机制与激励机制不完善

　　现行的法律政策对能源利用效率低的企业或行为没有明显的惩罚措施，责任机制不完善。激励机制目前主要是以财政补贴、税收优惠为主，而金融信贷的优惠支持欠缺。结果是，一方面导致除了部分高耗能企业外，大多数用能单位因为能源消耗占产品的成本不高，没有节能的积极性；另一方面，导致节能服务公司的融资难、成本较高、节能项目不多、商业风险大等。