治理危机：破碎的体系和尴尬结局

　　如果从上世纪80年代明确“三同时”和“谁污染、谁治理”，“谁破坏、谁治理”等制度算起，治理一直没有停歇。但实施效果却差强人意：以营利为大的企业并不太在乎生态环境和其中的村民；负有监管职责的地方政府会为了GDP、税收乃至个别官员的寻租黑幕而睁眼闭眼；处于分散状态的村民既缺少知情权和守卫乡土的意识，也缺少维护自身利益的能力；名义上代表着村庄利益的村干部，又恰恰可能是污染和破坏行为的先锋或内应。

　　致使市场、政府、社会同时失灵，而且是相互促进地失灵。结果是法律、政策和技术手段也随之失灵，“事前防范、事中控制、事后补偿”的综合防治体系也就经常落空。

　　那么，在为了应对“新农村建设”而开始重视农村环境，标志是2008年7月的全国农村环保会议，它是“新中国成立以来首次由国务院召开的农村环保工作会议”。

　　在此之后，情况又有什么变化吗？让我们来看看某能源大省（也是全国环境污染负荷最大的省）的两项大规模治理工程。

　　一项是“国有重点煤矿采煤沉陷区治理工程”，2011年宣布“完工”后，覆盖的目标人口不到原计划的75%，在实际解决了305个村之后却再无下文。

　　我在2015年8月调查获悉的四个村的状况，更是显得怪异：石村在2002年决定搬迁，并由三位副市长负责协调，但搬迁选址一直没有兑现；白村2006年纳入治理方案，但建好的高楼成了私营煤矿的“职工住宅楼”；郝村在30多年来3次搬迁，却始终离不开沉陷区，而最新分配给该村的安置房指标大多被转卖；南村在2005年纳入搬迁规划，但始终不见动静，上访村民得到的答复是“报表显示你们村已经集体搬迁”——村民推测，属于该村的安置房被大量的身份不明者顶替。

　　另一项是“农村环境连片整治示范工程”。作为2011年列入的第二批“示范省”，时间三年，计划投入15亿元，整治1200个村，村均投入125万元。

　　但是在超出期限一年多之后，对三个示范点的随机调查发现，有的工程未建，有的设施建成后成为摆设，而耗资较大的设施往往是“缩水重点”，污水处理管网都未铺设到位，污水进不了收集站，仍然直接排放。

　　在其中一个覆盖11个村的示范点，只有乡政府所在的侯村建成了污水处理站，却也是房门紧锁，门窗玻璃被打碎。

　　这些让人无语的状况，是否也反应了当前的治理危机？可问题不单单是“历史遗留”，依据调查所获，在中层和基层仍然存在着权力结构，个别地方制造灾害和污染的政商关系或官煤关系仍在主导着、阻碍着灾害和污染的治理，高层的决断在这些地方很容易遭遇肠梗阻。

　　政出多门、彼此分离（同样是采煤沉陷区治理，领头的先是发改委，后是建设局，中间还有农委），缺少监督的行政体系，既造成治理规划缺乏连贯性和周密，又导致政策落地过程中的效应递减甚至改头换面。

　　至于被治理的村庄，村干部大都在最近的十多年搬到了城里，平时靠遥控指挥，只在“选举”或有其他紧要事务时才回到村里；一般的青壮年农民也大都离去，留下的是缺少行动能力的老弱病残。这也意味着，已高度破碎了的农村社区，已经缺少最基本的自我保护能力和重建的能力。

　　环境治理的层面，考虑到这种体系已经困扰着中国农村二十余年，现在乡村治理能力的提升或“善治”单靠自上而下的监督和考核不能完成，还需要有农民的组织化参与作为保证。那么如何放开并接纳农民的组织化参与，就主要是一个实践的问题。

　　实践或实验将会带来传统思维的“挑战”，如果继续回避这种挑战，缺少主体性的“新农村建设”很可能变成另一种方式的“旧农村破坏”，而“美丽乡村”也只能是为旅游业打造的盆景了。