——水污染防治监管体制不顺，跨部门问题难以协调

　　1.水污染防治部门之间关系不顺。“五龙治水、九龙治水”是对中国水资源管理体制的形象比喻。目前，政府部门中涉水、管水的主要包括水利、环保、渔业、林业、航运、城建等。水利部和环境保护部缺乏有效的协调和配合机制，造成两部门管理工作缺乏衔接，水资源管理和水环境管理脱节。如编制区域水污染防治规划、污染物排放总量控制计划和发放排污许可证时，很少考虑水利部门提出的水域限制排污意见，污染源监管政策与水体保护政策缺乏有效的衔接，同时也带来流域层面水利和环保缺乏沟通和协商平台，无法建立流域水资源保护和水污染防治联动机制等问题。由于两部门的涉水法律法规间的相关规定存在矛盾，水污染防治机构职能交叉、条块分割的现象比较严重(汪劲，2010年)。

　　2.流域层面水环境监管力量有待整合。水利部下设长江、黄河、海河、淮河、珠江、松辽、太湖7个流域管理机构。环境保护部下设华东、华南、华北、东北、西北、西南六大环保督察中心。环境保护部区域督察中心的主要职能之一是协调解决跨省区和流域的重大环境纠纷、环境污染与生态破坏案件，这与目前流域管理机构的职能存在交叉，从而形成两支执法力量，一定程度上造成了管理上的混乱。

　　3.水污染的监测领域难以协调。第一，流域水资源监测网络缺乏统一规划，站点布局不合理，站点重复建设。第二，监测方法和适用标准不一致，造成了各种水质评价结果不同程度上的差异，数据交互存在问题，信息共享程度低。第三，监测结果尚未实现统一发布，信息一致性、可比性差，不利于环境监管和公众监督。此外，由于省界断面水质监测管理政策不完善，缺乏省界断面水质监测结果处理规定，水质管理责任不清。

　　——流域层面协调机制不健全，水环境监管手段缺乏有效性

　　1.派出机构难以协调水污染防治中跨界问题。虽然中国成立了多个流域管理机构，但从隶属关系、职责、权限的配置和法律地位上来看，该类机构并非强有力的流域环境管理机构。实际上，目前的流域管理机构是水利部的派出机构，本身属于事业单位性质，其行政权力十分有限，对所在地方政府的协调能力有限，在实际工作中很难发挥其相应职能。同时，由于部门之间的协调不畅，跨区域执法难度比较大。水环境监管以行政区域管理为主，由于流域机构层级较低，也缺乏水污染防治监管的法定职权，导致流域水环境管理十分薄弱，流域机构决策和协调能力明显不足。

　　2.各级环境监管机构缺乏有效的监管手段。现行法律中规定的执法行政处罚手段主要有6种(包括罚款、限期治理、警告、停产停业、吊销证书和行政处分)，但是环境保护部门对违法者只有进行罚款的权力，导致6种执法行政处罚手段中罚款的使用频率最高，占全部处罚手段的60%(陆新元等，2006年)。对环境违法行为的惩罚力度较轻，形成“守法成本高、执法成本高、违法成本低”的状况。环保执法呈“无法可依，有法不依，执法不严，违法不究，选择性执法”的现象。